近日，财政部、税务总局、水利部发布《水资源税改革试点实施办法》（以下简称《办法》），明确自2024年12月1日起全面实施水资源费改税试点。这意味着，2016年7月开始在河北、北京、天津等10个省（区、市）启动的水资源费改税改革将推至全国。
全面实施水资源费改税试点是落实党的二十届三中全会提出的“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”这一要求的重要举措。试点有利于充分发挥税收杠杆作用，增强企业等社会主体的节水意识和动力；有利于落实水资源刚性约束制度，全面提升水资源节约集约安全利用水平。同时，这也是深化财税体制改革和完善我国绿色税收体系的重要成果，将有力助推我国经济社会绿色转型，加快美丽中国建设。
从量计征 费改税实现平稳转换
《办法》对水资源税的纳税人、计税依据、税额标准、税收优惠等税制要素作出了具体规定。
中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇接受记者采访时表示，总体上来看，此次全面实施水资源费改税试点，既吸收了以前水资源费改税在部分地区试点的有益经验，又进行了优化完善，比如细化纳税人取用水适用多个税额标准的申报纳税要求，将水资源税的纳税地点由生产经营所在地调整为取水口所在地，实现节约用水、加强生态文明建设与深化财税体制改革、完善我国绿色税收体系有机结合。
《办法》明确，对水资源税实行从量计征。浙江财经大学财政税务学院张兵兵认为，水资源费的征收基于取水量，水资源税采用从量计征方式有利于费改税的衔接。水资源税从量计征能够确保水资源税与实际使用量直接相关，从而更好地体现水资源的稀缺性和市场价值，有助于促进水资源节约和保护。另外，水资源从量计征更利于水资源税与取用水价格实行价税分离，有助于实现不增加用水负担的目标。
张德勇也认为，水资源税从量计征，可避免因水资源价格大幅波动形成价税联动，进而将成本转嫁给水资源使用者或消费者。从量计征不会导致因改革增加用水负担，不影响正常生产生活用水。
“前期10个省份在试点期间基本采取了税费平移原则，保障了企业正常生产用水、城镇公共供水企业和居民生活用水负担‘三不变’。”
国家税务总局税收科学研究所副所长李平表示，为确保费改税的平稳转换，此次改革统筹现有水资源税改革试点制度和水资源费征收制度，在保持税制要素和基本框架稳定的前提下，实现水资源费制度向水资源税制度的平稳转换。
对此，张德勇认为，基本保持改革前后的负担不出现明显变化，有利于增强广大居民对改革的接受度。同时，税比费更具稳定性和规范性，多用者多缴税，有助于发挥好税收杠杆对水资源集约使用的促进和引导作用。
财政部、税务总局、水利部相关负责人明确表示，为确保改革试点平稳有序实施，将建立税务与水利部门工作配合机制，交接纳税人档案资料，开发和测试征税信息系统，实现涉税信息自动预填、自动计算，进一步提升纳税人办税便利度。
以北京为例，在试点过程中，北京市税务部门联合市水务部门开发了全国首例水资源税信息共享平台，突破部门业务界限，通过申报系统与核量系统相连通，实现两部门业务在同一平台系统操作运行。同时，联合制定《关于进一步深化水资源税征管协作实施方案》及工作要求，实现纳税人基础信息实时共享，有效提升水资源税征管质效。
在四川，税务部门联合水利部门构建“税务征管、水利核量、自主申报、信息共享”的管理模式。截至2024年9月底，两部门共享取水许可、取水计划、水量核定等五类数据近30万条。
差额标准＋税收优惠 实现双向发力
资源税是引导资源合理配置的重要手段。在前期改革试点中，通过差异化税额标准和减免税优惠政策双向发力，充分发挥了税收调节作用，有效促进纳税人节约用水、压采地下水和改变不合理用水需求。
以首个水资源费改税试点省份河北为例，自启动水资源税改革以来，万元GDP用水量由2015年的70.8立方米下降到2023年的42.5立方米，降幅达40%；地下水开采量由134亿立方米下降到75亿立方米，降幅达44%。2023年底，超采区深、浅层地下水位比2019年底分别回升9.67米、3.72米。
《办法》明确，水资源税根据水资源状况、取用水类型和经济发展等情况实行差别税额。一般情况下，水资源税按照取水量乘以适用税额来定，具体适用税额由各省确定，但国家规定了各省最低平均税额，比如江苏、浙江等6个省份地表水最低税额不得低于0.2元/立方米，而北京这一标准为1.6元/立方米。
“我国水资源分布不均，为防止缺水地区水资源被进一步过度开采，对缺水地区执行高税额，发挥税收调节作用十分必要。同时不同地区经济发展程度不同，水资源税额设置要与地区发展程度相适应，避免税额过高导致相关纳税人税负增加进而影响经济发展。”张兵兵表示。
“针对不同区域水资源丰欠程度不同，水资源短缺区域的税额较高，水资源丰富区域的税额相对低些。把税负与各地水资源禀赋挂钩，有利于更好地发挥税收调节作用，抑制地下水超采和不合理用水需求。”张德勇说。
“适当提高超采区取用地下水、超计划取用水、特种行业用水的征收标准，有利于发挥水资源税对水资源节约、保护与合理开发利用的引导作用。”李平认为。
“改革试点以来，特种行业耗水锐减。”天津市税务局相关负责人介绍，2023年全市特种行业纳税人由14户降为4户；取水量由2018年的6.3万立方米降至0.26万立方米，过度使用地下水用于耗水行业的势头得到有效控制。
在山东，从“要我节水”到“我要节水”的意识转变较为明显。山东省税务局相关负责人介绍，山东通过搭建“水资源税远程在线监控管理”平台，推动企业主动研究节水措施。
山东省金乡县英吉冷藏有限责任公司负责人陈胜坦言：“企业从2024年开始开展冷库业务，全靠地下水制冷。因为制冷技术较为简单，我们没打算进行技术升级。直到税务人员上门宣传解读水资源税政策，帮助企业算清‘环保账’‘长远账’，这才激发了我们加强用水管理的内生动力。”
水资源费改税之后，企业积极改造节水设施，采用循环水、氟利昂制冷，减少地下水开采，2023年水资源税缴纳金额比2018年减少34%。
陕西延长中煤榆林能源化工股份有限公司凭借水资源梯级利用、污水废水循环利用及雨水收集再利用等方面的突出表现，入选2023年全国十大节水经典案例。该公司财务资产部经理高浪介绍，水资源费改税试点启动后，企业加强污水处理设备升级改造和废水综合利用技术研发，能源转化效率提高16.88%。
陕西省税务局相关负责人介绍，水资源税改革促使高耗水行业节水意识显著提升、用水结构显著优化、地下水超采得到有效遏制，全省共关闭自备井469眼，有400多户纳税人不再抽取地下水。
在抑制不合理用水，推动企业转变用水理念的同时，《办法》还对规定限额内的农业生产取用水等五种情形，免征水资源税；对超出规定限额的农业生产取用水以及农村集中饮水工程取用水，授权地方减免水资源税；对用水效率达到国家用水定额先进值的相关纳税人，减征水资源税。
张兵兵认为，实施水资源税的目的是促进水资源节约集约安全利用，但前提是要保障纳税人的合理用水，对税额承担能力低的纳税人给予税收优惠是有必要的。另外，对用水效率达到国家标准的纳税人给予优惠，可以有效鼓励纳税人进行节水技术创新，发挥水资源税的溢出功能。
拓展地方税源 水资源税收入全部留给地方
《办法》明确，全面实施水资源费改税试点后，水资源税收入全部归属地方（原水资源费收入实行中央和地方1∶9分成），适当增加地方自主财力。
张德勇表示，水资源税收入全部留给地方，一是有助于健全高质量发展的税收制度，提高地方推动绿色发展的财力支持力度；二是有助于健全地方税体系，提高地方落实水资源费改税的积极性；三是有助于切实拓展地方税源，增加地方自主财力，以较稳定的水资源税收入在一定程度上缓解地方财政压力。
《办法》还适当扩大了水资源税地方税收管理权限：新增地方可以减征和免征的税收优惠政策；简化水资源税的税额标准，授权地方在确定具体税额时有更多调整空间；授权地方确定特定取用水的水资源税核定方法和计征方式等。
“全面营改增之后，地方缺乏主体税种的问题一直未得到解决，水资源税收入全部归地方所有，显然可以增加地方财力，同时也释放了中央拓展地方税源的信号。《办法》适当扩大了地方税收管理权限，使地方拥有更多的自主性，有助于实现资源节约与经济增长之间的协调发展。”张兵兵说。
（记者：李嘉亮）
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